在我国法治建设不断推进的进程中,新修订的《行政复议法》为行政争议的化解带来了新的契机和方向。本次修法虽历经较长时间的讨论,但最终的成果对行政复议体制进行了重大调整,使其从边缘走向行政争议化解的中心。
从修法过程来看,尽管时间上较为顺利,但关于《行政复议法》修改的探讨其实早已持续多年。2013 年修订《行政诉讼法》时,修订《行政复议法》的呼声就很高,如今时隔近十年,修法终于完成。此次修法可定位为 “中修”,条文数量变化不大,但对基本复议制度做出了较大调整,将实践中的 “好做法或机制” 纳入新法,回应了现实需求。
一、行政复议为何从边缘走向中心
长期以来,行政复议制度在学术研究和争议化解实践中都处于尴尬的边缘地位,很多人对其并不熟悉。然而,此次修法将行政复议转型为行政争议化解的中心,主要有以下原因。随着社会的快速转型,行政争议的类型和特点出现新变化,尤其是城市化进程中,土地、房屋等相关行政争议快速增长。这类案件与社会稳定密切相关,若处理不好,容易形成风险。而行政诉讼在化解此类争议时存在一定的局限性,法院基于体制和现实状况,在某些情况下无能为力,甚至出现不受理相关案件的情况,导致大量行政争议程序空转。相比之下,行政复议作为来自政府和行政系统的争议化解机制,具有独特的制度优势。
二、新行政复议法的重大努力及支撑原理
新行政复议法做出了多方面的重大努力,以完成向行政争议化解中心的转型。首先,在立法定位上,将行政复议的属性从原有的内部监督机制调整为 “化解行政争议”,回应了学界的呼吁。这一属性新定位对行政复议产生了系统性和全方位的影响,要求行政机关保证争议解决的公正,按照 “争议化解” 行为的基本特性构造程序。
在功能新定位上,行政复议被要求发挥更大的作用,调整 “大信访、中诉讼、小复议” 的格局。主渠道更多是指在数量上化解更多的行政争议,行政诉讼则在监督依法行政方面发挥重要作用。行政复议作为前端环节,应化解大量行政争议;行政诉讼主要解决重大、疑难案件,通过个案确立依法行政的原则和规则。这一调整契合了最高法一系列文件的要求,也符合社会治理的需要。
支撑新行政复议法的基本原理在于,行政复议具有相对行政诉讼和信访的独特优势。相对于行政诉讼,行政复议程序便捷、及时,可源头化解争议,与溯源治理理念相契合。通过综合性调动行政资源等方式,能实质性化解争议。相对于信访,行政复议法律化、制度化程度较高,具有更强的确定性和效能。
三、行政复议主渠道的要求及修法体现
基于行政复议属性和功能的新定位,主渠道在内容上包含整体数量要求和个案质量要求。整体数量要求是多数行政争议要在行政复议渠道得到化解,而非流入行政诉讼程序。修法中通过扩大受案范围、完善申请和受理规定、扩大前置范围等方式,让更多的复议案件进入复议渠道。
个案质量要求是行政争议要在行政复议中得到实质化解。这是主渠道最核心的要求,根本在于行政法律关系在复议渠道中获得确定性。修法中通过行政复议权相对集中至人民政府、引入咨询性质的行政复议委员会机制、引入调解和解机制、完善行政复议程序、完善行政复议决定体系等五个方面,提升个案质量度,回应了实质化解行政争议的目标。
四、行政复议体制调整及问题
为充分发挥复议机制的效能,修法解决了复议权过于分散削弱复议制度效能发挥的问题。原行政复议法建立的分散复议体制带来了办理专门性不足、案件数量分布不均、专业性和稳定性难以保障、影响社会认知等问题。修法的基本思路是相对集中行政复议权,体现在纵向仅在地方层面集中复议权,中央层面仍保留部门各自的复议权;横向在复议权集中由地方人民政府行使的一般规定外,保留垂管行政机关和特定部门的例外复议权。
修法后构建了多类型的复议主体,虽有针对性回应特定诉求的优势,但也存在同一行业管理领域案件可能出现 “同案不同判” 的问题。此外,新行政复议法未明确行政复议机构如何确定,有待继续观察。行政复议体制的具体规定在新法中通过管辖条款予以明确,对于县级以上人民政府管辖的行政复议案件,仍遵循 “上级复议” 原则。
总之,新《行政复议法》对行政复议体制的调整是一次重大的变革,为行政争议的化解提供了新的路径和保障。但同时也面临着一些问题和挑战,需要在实践中不断探索和完善,以真正实现行政复议作为行政争议化解主渠道的目标。