行政处罚是国家行政管理的重要手段之一，1996 年颁布的《行政处罚法》在规范行政处罚权、保护公民权益、促进法治政府建设方面发挥了重要作用。然而，随着时代的发展，各种新现象、新技术、新治理模式的出现，《行政处罚法》正面临着前所未有的挑战。

　　一、《行政处罚法》面临的挑战

　　(一)行政处罚契约化的挑战

　　自治领域的处罚兴起与契约化行政处罚的确立

　　随着经济体制改革和社会治理模式的转变，合作治理、行业自治不断涌现。社会自治组织对其成员频繁使用各类处罚实现管理目标，这类处罚被称为契约化的行政处罚。以体育领域为例，体育协会的处罚对成员权利影响重大，但依据现行《行政处罚法》，这些行业主体既不能作为处罚设定主体，也不能作为实施主体。然而，将此类处罚纳入公法规范是必要的，因为随着公私法界限的模糊，拥有垄断权力的自治领域管理主体应受公法支配。

　　来自行政处罚契约化的具体挑战

　　(1)法律依据与规范难题

　　行政处罚契约化面临法律依据缺失和规范难题，处于灰色地带。在社会或行业自治中，大部分行业自律组织作出行政处罚缺少法律依据和授权，立法上难以对自治组织的处罚作统一规定，分别立法又过于庞大和琐碎。

　　(2)主体与处罚内容的多样性、专业性挑战

　　新型社会治理模式中，自治主体多样，与行政机关关系和职能不同，处罚内容呈专业化发展，提升了对契约化行政处罚统一规范的难度。

　　(3)程序与权利救济的特殊性

　　契约化行政处罚缺少程序控制和权利救济保障。其特殊性在于，传统行政处罚的程序和救济方式不能完全适用于这些特殊领域，对《行政处罚法》的现有制度提出了强烈挑战。

　　(二)一般法与特别法之间的对峙日益紧张

　　一般法与特别法的正面冲突困境

　　《行政处罚法》与其他特别法在罚款的简易程序适用条件上存在冲突，如《行政处罚法》规定 50 元以下当场作出处罚，而《道路交通安全法》《治安管理处罚法》规定 200 元以下即可当场作出处罚。解决这一冲突并非简单的数字问题，也不能单纯适用 “特别法优于一般法” 或 “新法优于旧法” 原则。《行政处罚法》应在行政处罚中被视为总则地位，但目前法律适用存在争议和困境。

　　被架空的《行政处罚法》规定的处罚种类

　　《行政处罚法》对处罚种类的规定被大量 “其他行政处罚” 架空，如通报批评、降低级别等。此外，不少特别法、行政法规、规章甚至规范性文件通过名称上为非行政处罚而实质上属于行政处罚的监管措施对相对人的权利进行限制，规避了《行政处罚法》。

　　特别领域日益失控的行政处罚裁量权

　　在新出现的特别行政处罚领域，罚款数额巨大且相差悬殊，自由裁量权难以控制。经济发展导致违法行为涉及金额大增，适用不同法律依据处罚相差悬殊，法律法规对自由裁量权的控制方式也因专业化而变得错综复杂。

　　(三)扑朔迷离的新技术领域行政处罚

　　行政处罚法律依据滞后的周期不断缩小

　　随着新技术的飞速发展，法的滞后性周期大大缩短，行政处罚在互联网经济等新技术领域力不从心、无所适从。旧问题尚未解决，新难题又接踵而至，行政处罚面临严重的立法滞后性问题。

　　行政处罚中对行政违法构成要件的认定困难

　　新技术发展使得应受行政处罚行为的构成要件难以认定，如行为的违法与否、责任主体的认定等方面存在难题，直接后果是行政处罚不能，手段被虚置。

　　行政处罚中的证明与证据难题

　　新技术所催生的新经济模式、新生活方式以及特别行政领域的专业化，使得行政处罚因证据问题难以有效落实。以 “淘宝‘大战’工商总局” 系列案为例，核心问题在于工商总局对淘宝网假货率的取证、证明问题，新经济模式增加了取证与证明的难度。

　　二、行政处罚发展的走势

　　(一)行政处罚朝专业化方向发展

　　随着经济社会的发展，各领域专业化差异扩大，行政处罚也朝专业化发展。体现在行政违法行为、处罚主体、处罚内容等方面，如证券、环境、医药卫生等领域的行政处罚具有高度专业化特征。行政处罚的发展需要在统一性与专业化之间进行协调。

　　(二)持续和更深层次的契约化

　　行政处罚契约化将持续发展并纳入法治范围。私人主体在管制中的作用日益重要，随着国家深化改革，契约化行政处罚将成为合作治理与社会自治的重要手段。

　　(三)行政处罚成为规制特别领域的主要手段将长期存在

　　“软法” 治理有局限性，“硬法” 仍是治理社会的主要手段。行政处罚相对于民事惩罚强而有力，相对于刑罚具有主动性、专业性强、效率高且严厉程度适中的特点，能够迅速察觉并制止违法行为，且有司法保障，侵犯人权的可能性较小。特别领域的违法行为特征决定了行政处罚将成为主要规制手段。

　　三、拥抱挑战，应对发展

　　(一)明确《行政处罚法》在行政处罚中的总则地位

　　明确行政处罚一般法与特别法的关系

　　在《行政处罚法》中明确与其他法的关系，确立总则地位，通常情况下《行政处罚法》优先，特定情况可优先适用其他法。

　　明确特别法中行政处罚设定和实施的具体要求和条件

　　对其他法律法规设定行政处罚作出标准和要求的规定，如规定各构成要件清晰易认定、具有可执行性，对行政处罚裁量权规定适当行使规则。

　　(二)修改《行政处罚法》，完善相关制度

　　完善行政处罚种类制度

　　改变纯粹 “名称形式” 的种类划分模式，根据处罚的功能、目的和性质划分，如声誉罚、财产罚、资格罚、人身自由罚等类别，避免规避《行政处罚法》的现象。

　　完善罚款数额设定方式

　　《行政处罚法》应避免直接规定罚款的固定数值，专门规定相关罚款制度，为特别领域的罚款提供基本规则。

　　(三)运用立法协商弥补专业短板以完善特别行政处罚

　　借助立法协商，吸收特殊领域的专业人员参与立法，提供专业知识和意见，保证行政处罚规定的科学性，解决日益专业化的问题。

　　(四)构建契约化行政处罚理论和制度

　　针对行政处罚的契约化发展，构建理论和制度，规范社会团体的处罚权，保障社团成员的基本权利，发挥社会团体的自治作用。

　　总之，面对《行政处罚法》所面临的挑战，我们应勇于正视，及时应对。通过明确《行政处罚法》的总则地位、修改完善相关制度、运用立法协商和构建契约化行政处罚理论和制度等措施，推动行政处罚制度的不断发展和完善，以适应新时代的要求。